救灾政治学
时间:2011-06-21

日本大地震是一个最新的例证,表明在现代的风险社会中,政府应对突发性自然灾害的能力将在多大程度上影响其合法性和支持率。对菅直人政权来说,地震可说是个机会:震前已摇摇欲坠的内阁重新获得了国民的支持(因为所有人都觉得现在不是罢免它的时候),尽管具体表现仍遭到诸多指责(那几乎是必然的,救灾中很难做到完美),但地震发生十天后,菅直人的支持率仍然从谷底的20%飙升到了36%。难怪事后小泽派传言,菅直人在地震发生后说:“这样一来,(政权)就可以维持两年了。”

再比较这些年海地、智利、新西兰以及国内汶川的地震中,各国政府的救灾表现,会发现这些应对不仅仅产生了重大的政治后果,而且本身也是当地政治的体现,并被原有的政治形态所决定。虽然有时救灾表现看上去相似,但背后原因则差异极大——2005年美国卡特里娜飓风和2008年缅甸风灾中,两国政府都饱受批评,但两者差别也显而易见:一个主要是国内批评,另一个则是国外的抨击;更重要的是,美国政治中原本就对政府在救灾中的角色有不同的认定。

在现代的救灾政治中,人们总是会注视灾难发生时国家政府的作为。然而在前现代社会,救灾传统上主要是基层社会的责任,通常情况下以人们的自我施救为主,除非特大灾情消弭了基层社会所有的救灾能力。那个时代的人们对待天灾的态度也常常以一种宿命论的态度(有时被误认为是淡漠、顺从或忍受力)加以接受,1866年孟加拉饥荒中许多农村家庭慢慢饿死,没发出一声怨言或作出怨恨的迹象。

但在现实中,这界限很模糊。1845-1849年间爱尔兰大饥荒时,英国财政部次官查尔斯•屈维廉确定停止救济,理由是“避免人民习惯于依赖政府”。这一决定对当地政治产生了极深远的影响,预计80万人饿死,并有150万人移民海外,播撒了对英国政府不满的火种,使爱尔兰人确信:未来应以某种方式处理自己的事务。同样地,习惯于自救的中国传统社会,也有许多叛乱是由天灾触发的——元明两朝都是因政府未应对好范围广泛的旱灾而最终覆灭的。

现代人生活在一个专家主导的风险社会,人们在遭遇突发性灾害时,对政府的期望也有所不同了;总之,政府很难承受自己无动于衷导致的代价。政府在救灾中的表现,常被用作追究低劣的公共管理水平的契机,通过将政府救灾表现中漏洞的攻击,人们试图要求政府承担起更多的职责,做好更多风险应对预案。任何疏忽大意或反应迟缓,都被认为是对人民生命犯罪般的渎职行为,而这种预期,事实上又为政府权力向下渗透创造出了前所未有的条件。王建革在《农牧生态与传统蒙古社会》中证明:1949年后对抗雪灾的过程,也是内蒙古基层牧民社会被重新组织的过程。

“多难兴邦”这句话,对一些政治家来说确实别有意味:如果应对得当,政府完全可以将灾难转化为一次增加合法性的绝佳契机,因为灾难为国家创造了扩大其能力的条件。在面对天灾(尤其是地震这种非己方人为过失造成的灾害)时社会舆论将像面对外敌入侵一样团结起来,因为人人都觉得有必要齐心协力、共渡难关,而内部的歧异观点则在此刻不受欢迎——这本身就会强化应对灾难的那个机构的政治权力。其结果,为了救灾而不惜任何牺牲的投入,却使人几乎不再去注意自由的消失。而灾后重建的努力,在某些情况下几乎变成了国家权力的一次难得的公开展示——政府深切地知道这能增强它所需要的合法性,因而愈加大张旗鼓地做。

今天,在应对特大自然灾害时,非政府组织和社会力量依然能起到不可替代的作用,有时他们反应比政府还快(如这次日本地震中,黑社会组织山口组比政府更快给灾民发放救济),但大型现代意外事故已经很难完全依靠社会自救了,尤其是核泄漏这种事故。从某种程度上说,核电站这种现代技术本身就召唤了一种权力结构:它必须集中管理,一旦出事又很难由社会力量自救。

平心而论,9级大地震和核泄漏属于低概率高风险事件,一般人很少认为这种事必定会发生,为此倾注大量资源也可能是不明智的——就像一个人过马路时也不会时刻绷紧神经提防自己被车撞死。桑斯坦在《最坏的情形》中指出了人们对这种事件有两种常见的错误反应:过度反应和彻底忽视。集中精力关注这种“最差情形”(如防止概率很低的恐怖袭击或核泄漏),有时甚至可能是出自一定政客的私利。对灾民来说,这是另一个警示:在一次意外事件拨动了人们对重大且高风险灾害的恐惧之后,人们那种不安全感也可能促使人们重新评估相关政策——德国绿党最近在选举的大胜就拜这次核泄漏事故所赐。究竟如何平衡这些决策,则有赖于开放的公共讨论环境。


  发表于  2011-06-21 21:50  引用Trackback(0) | 编辑 

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